1、人們長期以來圍繞征地制度改革發(fā)生的認識分歧，主要集中在兩個問題上。一個問題是，征地補償標準是按農(nóng)地價格確定，還是參照轉變用途后的價格即市場價格確定；是由政府說了算，還是由政府與農(nóng)民通過談判、協(xié)商確定。第二個問題是，在符合用途管制的前提下，集體建設用地能不能進入市場。

2、對這兩個問題進行徹底改革，會與有關城市土地國家所有的法律規(guī)定相抵觸；會挑戰(zhàn)諸如“土地漲價歸公”等長期流行的理論觀念；還會改變政府經(jīng)營土地制度所形成的利益格局。這是長期以來，導致征地制度改革步履艱難、進展緩慢的主要原因。

3、改革阻力：

法律：城市土地國家所有

觀念：“土地漲價歸公”理論

制度：政府經(jīng)營土地

4、關于城市土地屬于國家所有。

這是1982年修改憲法所增加的條文，屬于對以往既成事實的認定。當時并沒有導致與農(nóng)民關系的緊張。相反，農(nóng)民歡迎甚至盼望國家征地。

建立起社會主義市場經(jīng)濟體制以后，情況發(fā)生了根本變化，城市土地國家所有及其相關法律規(guī)定，就導致了與農(nóng)民的利益發(fā)生沖突。

城市飛速擴展，按相關法律規(guī)定，擴展到哪里，哪里的土地就征為國有。這對失地農(nóng)民來說，意味著既不能務農(nóng)，也不能在原本屬于自己的土地上經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

而按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值一定倍數(shù)測算確定的補償安置費用，并不足以維持生計。城市土地市場的地價高企，與征地補償費的巨大反差，更激起了農(nóng)民的不滿。因此，相關法律規(guī)定與被征地農(nóng)民的利益發(fā)生沖突并激化，就成了必然趨勢。

城市土地國有的規(guī)定，以及土地管理法關于各類建設必須使用國有土地的規(guī)定，限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權的實現(xiàn)，剝奪了農(nóng)民運用土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進程的權利。由此產(chǎn)生的矛盾，已經(jīng)不僅僅涉及被征地農(nóng)民，而是與全體農(nóng)民的矛盾了。

對于這些普遍存在的事物，堅持法律制度的不認可，也就不可能出臺管理辦法，客觀上等于放棄管理。由于沒有規(guī)劃引導和缺乏管理，“法外經(jīng)濟”自發(fā)發(fā)展的結果，多數(shù)是混亂無序，低水平，“臟、亂、差”。

當然，也有極少數(shù)由于主動貼近政府的規(guī)劃，內部管理又較強的農(nóng)村，發(fā)展比較好，例如北京的鄭各莊村。但卻經(jīng)常被戴上“違法”的帽子，進一步發(fā)展阻力重重。

許多地方黨委和政府深切感到，現(xiàn)行有關土地的法律和制度嚴重脫離現(xiàn)實，不符合市場經(jīng)濟的要求，自覺或不自覺地在實際工作中尋求突破。但由于國家層面的法律制度不動，地方的改革也是“名不正、言不順”，處境尷尬。

把“漲價歸公”付諸實施，必然帶有一定的強制性和革命性。用來剝奪阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的少數(shù)食利階級，無疑是合理的。但用來剝奪與土地直接結合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動農(nóng)民，就是荒謬的了。

在新中國建立相對獨立、完整的民族工業(yè)體系過程中，廣大農(nóng)民作出了重大貢獻，付出了巨大代價。農(nóng)民這個我國最大的公民群體，對國家的發(fā)展居功至偉，如果說有什么東西需要“歸公”的話，廣大農(nóng)民理當處在“公”之列。但是，我們的有關制度和所謂的“漲價歸公”理論，卻把農(nóng)民排斥在“公”的行列之外，使他們不僅不能分享“漲價”，還屢屢受到來自各方面的傷害。

抽象地說，土地漲價歸公，即把因為社會的原因而引起的土地增值收歸社會，并沒有錯。問題在于，農(nóng)民群體是不是我們這個社會的重要組成部分，他們對土地的漲價有沒有貢獻，應不應該分享土地的增值收益？問題還在于，歸公就一定要歸政府嗎？政府是否天然就代表社會和全體人民的利益？如果把占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民排除在外，政府還能算代表全體人民的利益嗎？

總之，在變化了的社會條件下，只對農(nóng)民講土地漲價歸公，是個似是而非的道理。但是，我們也并不主張把土地增值收益全部給農(nóng)民。而是主張以科學發(fā)展觀為指引，在重點保護農(nóng)民利益的前提下，按照市場的原則，統(tǒng)籌協(xié)調好各有關方面的利益關系。

5、關于政府經(jīng)營土地的制度。

按市場價格確定征地補償標準的改革，特別是允許集體建設用地進入市場的改革，之所以步履艱難、推進緩慢，深層次的根本原因是這些改革會對政府經(jīng)營土地制度及其形成的利益格局，產(chǎn)生沖擊。

站在政府經(jīng)營土地的角度即舊的發(fā)展方式的角度，看征地制度改革，會有“山重水復疑無”之感路，覺得問題嚴重。但是，如果換一個角度思考，就會發(fā)現(xiàn)，解決問題的辦法其實很多，可謂是“柳暗花明又一村”。

政府經(jīng)營土地制度和土地財政、土地金融之所以不斷強化，與分稅制改革后財稅體制的變化，與干部選拔任用標準的導向，與金融體制、投資體制、規(guī)劃體制乃至區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，都有密切關系。地方政府過于依賴土地財政和土地金融，在很大程度上也是迫于無奈。

在我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的過程中，政府經(jīng)營土地對于城市土地市場化改革，曾經(jīng)發(fā)揮過正面的推動作用；在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的浪潮中，政府經(jīng)營土地也有積極的貢獻。但是隨著歷史的演進，政府經(jīng)營土地制度的弊端日益突出顯現(xiàn)，已經(jīng)成為阻礙科學發(fā)展的一個主要制度障礙。

第二，政府經(jīng)營土地，導致與民爭利，是社會分配不公的重要原因。

在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民最大的財產(chǎn)，就是相關的土地權利。但現(xiàn)行征地制度卻使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權不能實現(xiàn)。導致作這樣的制度安排的根本原因，就是政府經(jīng)營土地與民爭利，為了政府的資金需求，就要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利嚴加限制。這樣，農(nóng)民在社會分配關系中的弱勢地位，也就不可能根本改變。

第三，土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。

政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負債與之相對應。因此，政府用土地財政收入搞建設，本質上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風險，降低了用地個人的生活水平。

政府用土地向金融機構抵押或質押融資，近年來越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有學者研究，其規(guī)模2009年已達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，靠借新債償舊債來拖延。導致這種局面的根源，是政府經(jīng)營土地的制度，制度不改，這種局面仍會呈加劇之勢，難免有一天會發(fā)生類似美歐那樣的債務、金融危機。

6、結論：

以上分析充分說明，政府經(jīng)營土地的制度，與中央關于轉變發(fā)展方式的戰(zhàn)略方針，與保護耕地和自然資源，促進社會公平、改善民生，防范金融風險，完善社會主義市場經(jīng)濟體制等諸多方面的重大戰(zhàn)略部署，都存在內在的矛盾，阻礙著中央方針和任務的貫徹落實。因此，應當著手對這一制度進行改革，不宜再拖下去了。

四、對現(xiàn)行征地制度進行根本改革的條件已經(jīng)具備

盡管相當多數(shù)的人,已經(jīng)對現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營土地制度的弊端形成共識，但對改革的條件是否具備，改革的時機和改革的步驟如何把握等問題，人們的認識仍然難以統(tǒng)一。我們認為,在國家法律、制度層面實施有關改革的時機，已經(jīng)成熟。

1、黨中央的指導思想已經(jīng)明確。

黨的十六大以后，黨中央的重要會議和文件，對征地制度改革多有論述。其基本精神是一貫的，改革的思路也越來越清楚。

中央反復強調地制度改革，要完善補償機制、提高補償標準，要安置好被征地農(nóng)民，要控制征地規(guī)模，并提出了集體建設用地流轉等問題。十七屆三中全會及以后進一步提出，要縮小征地范圍，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實維護農(nóng)民權益。這標志著中央已經(jīng)明確，要按市場經(jīng)濟的要求，遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，來改革現(xiàn)行征地制度。

在上世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”的背景下，全國各地尤其是廣大城鄉(xiāng)結合部，都有許多農(nóng)村基層組織，突破現(xiàn)行土地制度的束縛，走自主參與工業(yè)化、城市化進程之路，既富裕了農(nóng)村、農(nóng)民，又為國家的現(xiàn)代化事業(yè)做出貢獻。這些基層的案例，對于改革現(xiàn)行征地制度和土地管理制度，也是很好的參考、借鑒。近些年地方政府的相關改革探索，很大程度上也是對農(nóng)村基層實踐的歸納和認可。（舉例：鄭各莊）

2、改革的物質條件已經(jīng)具備。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國政府的財力已經(jīng)比較雄厚，政府支出的節(jié)約潛力也很大，因而具備了逐步減少直至最終停止靠出讓增量土地獲取非稅收入的操作空間。

我國城市的存量土地中，還有相當數(shù)量原劃撥土地并未納入有償使用軌道，如果這部分劃撥用地納入有償使用，政府收入還有一定的增收潛力。

盤活城市存量土地，如工業(yè)用地改為商業(yè)用地、提高容積率等，政府也可以獲得一部分收益。

城鄉(xiāng)存量建設用地利用潛力巨大。

城市存量土地的潛力：

劃撥土地粗放利用、浪費嚴重。

工業(yè)用地比重大，利用效率低。

農(nóng)村集體建設用地的潛力：

按說，城市化的一般規(guī)律，應該是城市土地增加，農(nóng)村的建設用地減少，總的趨勢是節(jié)約土地。但在我國目前情況下，卻呈現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地雙擴張的態(tài)勢。

如果解決好農(nóng)民工身份轉換和土地發(fā)展權轉移問題，非城市化地區(qū)的農(nóng)村建設用地，有很多可以恢復為耕地。

因此，只要制度合理，政策符合實際，土地并不會像有些人所擔心的那樣，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的根本性制約因素。

五、改革建議

1、徹底改革現(xiàn)行征地制度。

（1）關于按市場價補償及補償方式。對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權，參照市場價協(xié)商補償標準和補償方式。

（2）縮小征地范圍，允許集體建設用地進入市場。對于經(jīng)營性項目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設用地，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農(nóng)村建設用地，區(qū)別對待、分步推進。

對于農(nóng)村公益性建設用地，包括村莊建設規(guī)劃劃定的公益性建設用地，原則上不允許入市交易。

凡經(jīng)營性項目，需要使用集體建設用地的，由用地單位與集體和農(nóng)民協(xié)商用地方式（出讓、租用、入股、聯(lián)營等）和價格。在符合規(guī)劃前提下，集體土地可以發(fā)展各類二、三產(chǎn)業(yè)，包括面向自住性需求的房地產(chǎn)。

城市發(fā)展特別是拆遷改造涉及集體土地的，可以把土地轉為國有，但經(jīng)營使用權長期交給農(nóng)民；可以保留集體所有性質不變，但要拿出部分土地用于公益建設；也可以部分保留集體性質，部分轉為國有用于公益建設。具體采取哪種方式，由農(nóng)民自主選擇。政府制定拆遷改造規(guī)劃，所需資金則由集體自籌或向社會融資。

對于農(nóng)民的宅基地使用權，按一戶一宅確權登記后，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護，同時恢復過去曾經(jīng)實行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務，否則不受法律保護。

宅基地制度改革應先在城鄉(xiāng)結合部開展，而在純農(nóng)業(yè)地區(qū)由于非當務之急，可以緩行或根據(jù)需要實行。

（3）完善征地程序，體現(xiàn)農(nóng)民的知情權和參與權。

對用地項目是否具有公益性，可以通過論證或聽證等方式確定，并將結果通知申請用地的單位。論證或聽證結果認為不符合公共利益的，不允許征地。

由政府主導的“單邊程序”到政府與農(nóng)民共同主導的“雙邊程序”。未經(jīng)過與被征地農(nóng)民協(xié)商，單邊程序不能認為是程序到位。

對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

2、把經(jīng)營土地的職能從土地管理部門分解出去。

可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機構，專門負責組織領導經(jīng)營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則自主經(jīng)營，并接受政府的調控和監(jiān)管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導，必要時也要服從國家的要求，承擔一定的土地參與宏觀調控的責任。

如何分解土地管理與土地經(jīng)營職能，還可以有多種方案和設想，以供決策參考比較。

3、國家實行統(tǒng)一的土地登記制度。

成立專門的國家土地登記機關，把現(xiàn)在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農(nóng)地的登記工作集中起來，實行統(tǒng)一登記。各部門不再負責相關登記工作。土地統(tǒng)一登記，也要求實行統(tǒng)一的地籍調查，制定統(tǒng)一的土地分類標準，改變現(xiàn)在各部門分別調查，土地分類指標不統(tǒng)一的狀況。

國外的地籍調查有兩種做法，一種是由政府組織調查；一種是由產(chǎn)權人自行委托中介機構調查，后者對調查結果承擔法律責任。我國今后可以考慮不同地區(qū)采用不同方法。例如，有的地區(qū)由政府組織調查，有的地區(qū)由產(chǎn)權人委托調查，有的地區(qū)可兩種方法并舉。

4、改革相關的財稅體制。

國家征收農(nóng)村集體土地按市場價補償，對集體或農(nóng)民個人超過一定額度的補償費收入，可發(fā)行國家土地債券。不愿接受土地債券的，應繳納所得稅。

放開農(nóng)村集體建設用地進入市場的同時，應考慮對農(nóng)村經(jīng)營性建設用地征收土地財產(chǎn)稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種。

對于進入市場交易的宅基地，也應開征土地財產(chǎn)稅。對于農(nóng)民，在規(guī)定面積內的可以免征；對于市民，則不予減、免。對無論農(nóng)民還是市民的超出規(guī)定的面積，實行累進稅率，超的越多，稅率越高，用經(jīng)濟手段控制超占問題。

進一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規(guī)范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動用利息，不能動用本金。這樣才能徹底切斷城市建設對增量土地出讓收入的依賴，才能從根本上改變外延擴張的增長方式。

進一步改革分稅制，按照財力與事權相匹配的原則，合理調整中央、省、市、縣的財政收入分配比例。

5、改革規(guī)劃體制。

我國目前的土地利用規(guī)劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結果，相當多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實施不久，就頻繁修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴肅性和制約作用形同虛設。應當改變這種“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府只有實施規(guī)劃的義務，沒有修改規(guī)劃的權力。

目前我國由各部門分別編制相關的全國性規(guī)劃，由于各部門從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類標準，并分別開展相關資源調查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導致在此基礎上制定的各部門規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費。

建議對國家規(guī)劃體系作重大調整。

當務之急，是制定全國統(tǒng)一的土地分類標準，廢止部門標準，以利各類規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。

下一步，可借鑒世界多數(shù)國家的經(jīng)驗，由一個部門負責開展資源調查，并編制國家基礎地理信息系統(tǒng)，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。

最終，要理順國家規(guī)劃體系。第一，編制國土規(guī)劃作為國家發(fā)展的中長期規(guī)劃。國土規(guī)劃的主要內容：空間布局（包括功能分區(qū)），生產(chǎn)力布局（包括國家重點投資項目），重大基礎設施和國土整治項目，等等；第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟社會五年發(fā)展規(guī)劃，作為國家發(fā)展的近中期規(guī)劃；第三，土地利用規(guī)劃作為落實以上兩個規(guī)劃的保障性規(guī)劃，發(fā)揮具體銜接各部門規(guī)劃的龍頭作用。各部門依據(jù)以上三個規(guī)劃，把工作重點放在編制相關專項規(guī)劃上，不再編制部門的全國性規(guī)劃。

6、制止、清理政府的土地融資行為。

7、建立土地發(fā)展權轉移制度。

普遍設立土地發(fā)展權，允許農(nóng)地的土地發(fā)展權有償轉讓。城市化地區(qū)的任何土地所有權或使用權主體，如果想提高自身土地的利用強度，不僅要符合規(guī)劃許可，而且必須向非城市化地區(qū)購買農(nóng)地的發(fā)展權。

8、改革干部考核和選拔制度

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